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2020年，作為實(shí)施積極財(cái)政政策的重要手段，我國安排新增地方政府專項(xiàng)債券3.75萬億元，額度為歷年最高。2021年，我國新增專項(xiàng)債3.65萬億元。近日，財(cái)政部提前下達(dá)今年新增專項(xiàng)債額度1.77萬億元。專項(xiàng)債資金是怎樣落到每個(gè)項(xiàng)目上的?如何提高債券資金使用效益?未來用好專項(xiàng)債還應(yīng)在哪些方面完善制度、強(qiáng)化監(jiān)管?帶著這些問題，記者進(jìn)行了采訪。

補(bǔ)短板、惠民生，解決群眾急事難事

“我家原先就在那兒。”在北京東城區(qū)永定門外街道寶華里危改項(xiàng)目指揮部會(huì)議室，張宏指著窗外的施工現(xiàn)場(chǎng)說。

藍(lán)綠交錯(cuò)的圍擋布中間，還有幾處正在拆除的老房子，瓦殘檐破，房梁上的塑料布被風(fēng)吹得呼噠噠響。

“小胡同、大雜院，十幾平方米住了三代八口人。擠，就別提了。我老母親已經(jīng)93歲，早上還得穿過胡同去公廁。”張宏說，原以為這輩子就這么湊合住了，沒想到政府部門出資進(jìn)行危房改造。按協(xié)議，2年后回遷時(shí)，他家能分兩套80多平方米的兩居室，“這是實(shí)打?qū)嵉拿裥墓こ?”他說。

“我家原來住樓房，沒電梯，有位半身不遂的老鄰居多少年都不下樓——底下全是私搭亂建，萬一磕著碰著，救護(hù)車開不到樓門口，路都堵著呢!電容量也不夠，有一年夏天，一晚上停電24次，家里沒老人、孩子的，都扛著不敢開空調(diào)……”居民張俊玲不吐不快。她家以前有50多平方米，回遷后能住上90平方米的兩居室。

寶華里危改項(xiàng)目2007年啟動(dòng)，先期采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作，由于原市場(chǎng)實(shí)施主體的問題，拆遷費(fèi)遲遲難到位，給居民造成較大影響。2019年項(xiàng)目重啟，采用政府投資方式進(jìn)行，項(xiàng)目總投資約107.29億元，市區(qū)政府已投入資金32.55億元，并于2019年、2020年發(fā)行使用專項(xiàng)債50.5億元。“項(xiàng)目關(guān)系2200多戶居民切身利益，債券資金及時(shí)到位，保障了居民拆遷和工程建設(shè)順利開展。”北京寶華地產(chǎn)公司黨支部書記沈振告訴記者，2021年及以后年度項(xiàng)目計(jì)劃續(xù)發(fā)債10.15億元。

寶華里危改項(xiàng)目整理出4個(gè)地塊，拿出一個(gè)用作商業(yè)開發(fā)，以收益償還專項(xiàng)債本息。由于項(xiàng)目本身能夠?qū)崿F(xiàn)收益與融資平衡，原住宅戶所獲拆遷款等資金，可以覆蓋回遷購房款等支出，基本不增加經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

近年來，在專項(xiàng)債資金的支持下，一批補(bǔ)短板、惠民生的建設(shè)項(xiàng)目扎實(shí)推進(jìn)。

2019年7月，安徽蕪湖市成功發(fā)行全國首單公立幼兒園專項(xiàng)債券，債券發(fā)行金額1.24億元，彌補(bǔ)當(dāng)?shù)馗臄U(kuò)建40所公立幼兒園的部分資金缺口，項(xiàng)目建成后可接收兒童1.2萬多人，大大緩解市區(qū)公立幼兒園供需矛盾。

2020年8月，山東青島市發(fā)行113.5億元專項(xiàng)債，其中66.3億元用于支持棚戶區(qū)改造、公共衛(wèi)生、教育等民生項(xiàng)目的資金需求。

“專項(xiàng)債即發(fā)即用，增加地方可用財(cái)力，能快速有效解決群眾的急事難事大事。”中國財(cái)政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任王澤彩說。

穩(wěn)投資、增后勁，服務(wù)國家重大戰(zhàn)略

掘進(jìn)機(jī)的轟鳴聲打破了山谷的沉寂——四川巴中市諾水河至光霧山公路項(xiàng)目正在推進(jìn)。這條公路輻射2個(gè)縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)重要景區(qū)，是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“希望大道”。巴中市交投集團(tuán)有限公司總工程師李晟告訴記者，由于地方財(cái)力較為薄弱，專項(xiàng)債已成為項(xiàng)目重要資金來源。“2020年募集專項(xiàng)債資金7.79億元，2021年擬申請(qǐng)發(fā)行10億元，作為項(xiàng)目資本金撬動(dòng)更多社會(huì)資本。”

2020年度，我國地方政府新增專項(xiàng)債發(fā)行總額達(dá)到3.6萬億元，發(fā)揮了對(duì)沖疫情影響、擴(kuò)大有效投資、促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行等積極作用。

——投向國家重點(diǎn)領(lǐng)域，夯基礎(chǔ)、增后勁。

2020年，專項(xiàng)債資金主要用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域，一批調(diào)結(jié)構(gòu)、增后勁的“兩新一重”項(xiàng)目扎實(shí)推進(jìn)。

——為重大項(xiàng)目重大戰(zhàn)略提供資金支持，帶動(dòng)社會(huì)資本。

2020年，專項(xiàng)債資金為京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略提供了有力支持。約3000億元用作重大項(xiàng)目資本金，對(duì)社會(huì)資本發(fā)揮了“四兩撥千斤”的帶動(dòng)作用。

——防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

2020年7月舉行的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在當(dāng)年新增地方政府專項(xiàng)債限額中安排一定額度用于補(bǔ)充中小銀行資本金。此后確定了2000億元額度。業(yè)內(nèi)人士表示，如2000億元全部注入中小銀行，按照廣東和浙江等地方案，可撬動(dòng)社會(huì)企業(yè)債權(quán)1.83萬億元至2.36萬億元，提升銀行服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，2021年，專項(xiàng)債在發(fā)行使用上有三個(gè)新變化：一是資金投向聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域;二是優(yōu)先支持在建工程后續(xù)融資;三是結(jié)合項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)特點(diǎn)發(fā)行本金分期償還專項(xiàng)債券。

未來，在服務(wù)國家重大戰(zhàn)略、落實(shí)重大戰(zhàn)略決策方面，專項(xiàng)債大有可為。

——支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

遠(yuǎn)山浮黛，田疇染綠，農(nóng)舍白墻灰瓦。近年來，四川瀘縣將專項(xiàng)債資金投入宅基地制度改革、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。2020年，瀘縣鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目按計(jì)劃發(fā)行專項(xiàng)債6.86億元，項(xiàng)目累計(jì)發(fā)行使用專項(xiàng)債資金16.32億元。

“今年中央一號(hào)文件明確，專項(xiàng)債可以用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，助力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授白彥鋒認(rèn)為，專項(xiàng)債可用于補(bǔ)齊農(nóng)村流通短板，暢通工業(yè)品下鄉(xiāng)與農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城;用于支持特色小鎮(zhèn)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等項(xiàng)目建設(shè)，增加農(nóng)民收入、釋放農(nóng)村消費(fèi)潛力……“這是彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資不足的重要渠道，是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。”

——支持構(gòu)建新發(fā)展格局。

“專項(xiàng)債可通過投資‘兩新一重’項(xiàng)目培育新經(jīng)濟(jì)、新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)新型消費(fèi)發(fā)展;通過投資新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)居民收入與消費(fèi)增長;通過投資重大項(xiàng)目特別是水利工程和道路建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長……”王澤彩認(rèn)為，在加快構(gòu)建新發(fā)展格局進(jìn)程中，專項(xiàng)債可以在很多領(lǐng)域發(fā)揮作用。

盯緊“全流程”，優(yōu)化“大盤子”，守牢“警戒線”

如何提高專項(xiàng)債資金使用效益?

盯緊項(xiàng)目“全流程”——從申請(qǐng)到使用，每一步都陽光透明，每一分錢都清清楚楚。

“每年8、9月份，北京市會(huì)開展下一年度專項(xiàng)債項(xiàng)目的儲(chǔ)備、篩選、審核。項(xiàng)目方將項(xiàng)目批復(fù)、建設(shè)規(guī)劃、收益與融資自求平衡報(bào)告等信息生成報(bào)表后上報(bào)市財(cái)政局，市財(cái)政局審核篩選后提交財(cái)政部。財(cái)政部報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，下達(dá)省級(jí)財(cái)政可用額度。市區(qū)兩級(jí)政府批準(zhǔn)后，確定各項(xiàng)目發(fā)行使用專項(xiàng)債額度。全程公開操作。”北京市東城區(qū)財(cái)政局金融科科長盛凌說。

申請(qǐng)、發(fā)債層層過審，資金使用也處在嚴(yán)格監(jiān)控下。“我們實(shí)行‘日監(jiān)測(cè)、周報(bào)告、月通報(bào)’，定期約談支出進(jìn)度慢、資金閑置和使用不合規(guī)的區(qū)和部門。”北京市財(cái)政局債務(wù)處副處長王瑛瑛說。

“督促資金支出進(jìn)度，就是督促項(xiàng)目進(jìn)度，為的是早點(diǎn)把房子交到老百姓手中。”北京市東城區(qū)財(cái)政局副局長魯建華說，對(duì)寶華里項(xiàng)目的支出明細(xì)，區(qū)財(cái)政局也要審核，“買了哪家的水泥、遮擋布，價(jià)格是否虛高?每花一分錢都要有據(jù)可查。”

優(yōu)化發(fā)債“大盤子”——提高項(xiàng)目與資金期限匹配、項(xiàng)目之間資金統(tǒng)籌的效率。

“近年來，有些地方項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，融資時(shí)間與實(shí)際開工時(shí)間空檔期較長，資金‘閑’在賬上;有些地方部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制不健全，導(dǎo)致‘錢等項(xiàng)目’或‘項(xiàng)目等錢’。”王澤彩說。此外，長期項(xiàng)目與短期債券的錯(cuò)配問題一直存在。截至2018年末，我國地方政府剩余專項(xiàng)債券平均年限4.6年，而鐵路、城際交通、水利工程等建設(shè)和運(yùn)營期通常為10年以上。“項(xiàng)目到期還不上債，就申請(qǐng)?jiān)偃谫Y專項(xiàng)債，結(jié)果債券期限與項(xiàng)目剩余期限又不匹配。”王澤彩說。

如何解決這些問題?王澤彩建議，應(yīng)合理確定專項(xiàng)債償還期限，避免人為將償債責(zé)任后移;對(duì)于債券期限與項(xiàng)目期限不匹配的，可通過續(xù)發(fā)與項(xiàng)目剩余期限相匹配的再融資專項(xiàng)債解決。“財(cái)政與各項(xiàng)目主管部門要加強(qiáng)協(xié)同，降低項(xiàng)目時(shí)間成本，健全債券發(fā)行、資金撥付的直達(dá)機(jī)制。”

根據(jù)財(cái)政部有關(guān)文件，目前已賦予地方一定自主權(quán)，對(duì)因準(zhǔn)備不足短期內(nèi)難以建設(shè)實(shí)施的項(xiàng)目，允許省級(jí)政府及時(shí)按程序調(diào)整用途，優(yōu)先用于黨中央、國務(wù)院明確的重大項(xiàng)目、重大戰(zhàn)略。

守牢風(fēng)險(xiǎn)“警戒線”——未來要圍繞債務(wù)“借、用、管、還”建立全周期績效評(píng)價(jià)管理機(jī)制。

王澤彩認(rèn)為，要借助大數(shù)據(jù)等信息化手段積極推動(dòng)專項(xiàng)債項(xiàng)目績效的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，建立激勵(lì)相容和終身問責(zé)機(jī)制，充分發(fā)揮第三方等外部監(jiān)督約束作用，提高債券項(xiàng)目促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力。

今年2月，財(cái)政部印發(fā)《地方政府債券信息公開平臺(tái)管理辦法》，要求地方財(cái)政部門及時(shí)公開地方政府債務(wù)限額、余額、還本付息、重大事項(xiàng)，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、財(cái)政狀況等相關(guān)信息。白彥鋒認(rèn)為，該《辦法》將充分發(fā)揮全國統(tǒng)一的信息公開平臺(tái)作用，促進(jìn)形成市場(chǎng)化、法治化融資自律約束機(jī)制，進(jìn)一步防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

“接下來，北京市將根據(jù)財(cái)政部的要求，建設(shè)專項(xiàng)債項(xiàng)目穿透式監(jiān)測(cè)子系統(tǒng)。”王瑛瑛說，屆時(shí)財(cái)政部門可實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目全周期、常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。

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什么是“專項(xiàng)債”

地方政府專項(xiàng)債券是指地方政府為了籌集資金建設(shè)某個(gè)專項(xiàng)、具體工程而發(fā)行的債券，往往以項(xiàng)目建成后取得的收入作為償債保證，有如下特點(diǎn)：

不計(jì)赤字，發(fā)行較為靈活，可有效緩解地方政府資金壓力，助力積極的財(cái)政政策施行。

明確額度，通過額度管理規(guī)范政府融資行為，推進(jìn)地方債務(wù)顯性化。

專款專用，要求資金跟著項(xiàng)目走。

成本較低，較銀行貸款等融資途徑有明顯成本優(yōu)勢(shì)。

有借有還，項(xiàng)目收益須覆蓋債務(wù)周期內(nèi)的資金本息。(記者 曲哲涵)